瞭望｜养老保险全国统筹，要完善哪些环节？
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◆ 建立基本养老金合理调整机制。调整水平应以保证养老金购买力不下降为原则，兼顾其他因素合理确定，尽力而为、量力而行
◆ 统筹退休职工与城乡老年居民的基本养老金调整幅度，控制并逐步缩小群体间的差距
◆ 全国统筹意味着多个环节的统一管理，相关的数据、信息将海量增加，信息形成的环节也将增多，需通过有效机制，确保基础信息可靠
养老保险全国统筹的政策取向
文 | 何文炯
作者为浙江大学国家治理研究院特聘研究员、中国社会保障学会副会长兼养老金分会会长
今年4月，人力资源和社会保障部、财政部印发《关于2020年调整退休人员基本养老金的通知》，明确全国总体调整水平为2019年退休人员月人均基本养老金的5%，拉开了今年养老金调整的序幕。同时，目前已有多个省份实现了养老保险省级统筹，这意味着提高养老保险统筹层次将迎来提速。
长期以来，我国养老保险统筹层次较低，大部分地区的基础养老金统筹层次仍在“县级统筹”和“市级统筹”，管理较为分散，地区之间差异较大，这制约了养老保险制度健康运行，并影响着劳动力市场一体化和区域协调发展。
第一步，先设过渡性中央调剂制度，2020年底必须完成职工基本养老保险省级统筹，并同时完成划转国有资本充实社保基金的任务； 第二步，尽快推进职工基本养老保险全国统筹。
随着省级统筹的快马加鞭，全国统筹渐行渐近。推进养老保险全国统筹，需要找准制度定位与功能，建立统一的待遇规则，形成高效的运行机制，不断优化制度设计，才能奠定坚实基础。
找准制度定位与功能
推进职工基本养老保险全国统筹，明晰制度定位至关重要，关键点有三。
一是有益于全体就业者参保的制度定位与设计。该制度早期是为国有、集体企业及其正式职工“量身定做”，后来适用范围逐步扩展到所有用人单位和全部就业者，包括各类非正规就业人员。迄今为止，此项保险的实际参保率不足60%，中小企业、农民工、灵活就业人员和新业态从业者参保率较低。因此，应当确定适度的保障待遇，进而采用适宜的缴费水平，使各类用人单位和各类就业人员都能参保并持续缴费。
二是明确养老保险在老年保障体系中的定位。根据老年人所面临的风险设计老年保障项目，以养老保险应对老年贫困风险，以医疗保障应对疾病风险，以照护保障应对失能风险，以精神慰藉应对孤独风险。现行职工基本养老保险制度承担职能过多，容易造成资源错配、降低老年保障体系的效率。因而，需要为此项制度“减负”，使其定位更加精准，确保就业者年老之后具有购买基本生活资料的能力。
三是按照多层次养老保险体系建设的思路，明确基本养老保险与补充性养老保险的职责分工，确定适度的基本养老金待遇水平，让职工基本养老保险回归“保基本”，各类参保人员在同一规则之下公平享受基本养老金待遇，并为职业年金、商业性养老保险等补充性养老金发展预留空间。
此外，还需增强制度的互助共济功能。职工基本养老保险是以保险方式为就业者提供老年收入保障的制度安排，必须充分尊重保险的基本原理，在短寿者与长寿者、高收入者与低收入者、代际和地区之间实现有效的互助共济。
现行制度采用地方统筹的管理模式，难以实现地区之间的互助共济。现行制度规定的养老金初始领取年龄过低，在一定程度上，容易浪费劳动力资源，增加基本养老保险基金收支平衡缺口，降低了制度的互助共济性。现行制度中的个人账户设置尚缺少互助共济功能，不利于培育参保者的保险意识和全社会互助共济文化。
在推进全国统筹进程中，可按照增强互助共济性的原则优化制度设计。一是实行“统账分离”，使职工基本养老保险回归“现收现付制”筹资模式，逐步缩小个人账户规模，并将参保者个人缴费纳入统筹基金。
二是建议加快实施提高退休年龄的方案，逐步提高养老金领取的初始年龄，改善参保人员的职退结构，有益于增加劳动力供给，并增强互助共济性。
三是保持适度的基本养老金待遇水平，从而减轻用人单位缴费负担，既有益于提高参保率，也有益于实现代际均衡。
▲ 8月1日，天津市红桥区西沽公园，一群平均年龄68岁的老人在展示技巧动作 李然摄
建立统一的待遇规则
职工基本养老保险是基于劳动者基本权益而设置的社会保障项目，旨在保障劳动者退出劳动力市场之后，拥有一笔稳定的收入以保障其基本生活。
在推进全国统筹的过程中，应建立统一的待遇规则，增强制度的公平性和规范性，充分体现社会公平，体现劳动者基本养老金权益的平等性。
一是在“统账分离”基础上，明确基本养老保险与职业年金的职责分工，基本养老金所需资金由基本养老保险基金支付。下一步或可将体现行业、职业、岗位差异的养老保险待遇剥离出去，进入职业年金。
二是统一过渡性养老金的计算规则，使各地“中人”享受公平待遇。
三是建立基本养老金合理调整机制。调整水平应当以保证养老金购买力不下降为原则，兼顾其他因素合理确定，尽力而为、量力而行。统筹退休职工与城乡老年居民的基本养老金调整幅度，控制并逐步缩小群体间的差距。
四是统一规范退休职工身故之后丧葬费的确定规则和发放标准，重新审视基本养老保险制度中抚恤金的功能定位，改变地区之间规则不统一、待遇差距大的情况。
从此前的实践来看，有的地方的职工基本养老保险费征缴仍存在不规范现象，影响了基本养老保险基金收支平衡和制度的严肃性。实际操作中，由于缺少全国统一的缴费基数确定办法，有的地区采用较低缴费基数，不仅造成养老保险费流失，而且导致养老保险费率虚高。
在推进全国统筹的过程中，应建立健全规范的职工基本养老保险筹资机制。一是按照权责清晰的原则，确立国家财政与社会保险（含养老保险）基金之间的新型关系，明确财政对职工基本养老保险的历史债务责任、保费补贴责任和基金兜底责任，同时明确中央和地方各级政府的职责分工。
二是制定全国统一的社会保险缴费基数及其确定方法，包括参保者个人缴费基数和用人单位缴费基数的确定方法。特别是，明晰劳动者收入的含义、计算口径及统计规则，提出统一而简便易行的计算方法，为准确核定缴费基数奠定坚实基础。
三是建立基本养老保险精算制度，按照“以支定收、略有结余”的原则，通过精算确定职工基本养老保险基准费率，保持相对稳定。
四是严格执行职工基本养老保险费“非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免”的规则，健全养老保险费欠缴处理的规则，健全清缴、追收机制，并增强执法和处罚力度。
形成高效的运行机制
职工基本养老保险实行全国统筹，本身就是运行机制的重大改变。从运行20多年来的情况看，职工基本养老保险制度运行效率有待提升，需按照社会治理现代化的要求，通过体制改革和机制创新来提高运行效率。
一是明晰责任。明确中央和地方各级政府对职工基本养老保险的职责分工，严格执行保障待遇政策，分级负责，确保基本养老金按时足额发放。
同时，有效落实地方政府对于本地区职工基本养老保险参保和保险费征收的职责，实现应保尽保、应收尽收，确保基金收支平衡。
二是明确社会保险部门与税务部门的职责分工，建议建立两个部门之间有效的合作和协调机制。
三是建立统一的职工基本养老保险经办服务体系，包括统一的机构名称、机构职责和工作规则，加快推进经办服务的标准化、信息化和智能化建设，按照“最多跑一次”的精神，切实方便参保群众和用人单位。
四是切实提高基金投资能力。长期以来，职工基本养老保险基金的投资回报率低，容易增加基金收支缺口和在职职工及用人单位的缴费负担。为此，建议修改完善基金投资规则，培育善于投资理财的专业化团队。
五是加强职工基本养老保险基金风险预警监测，以精算制度和科学的统计分析为基础，密切关注宏观经济、人口结构和劳动力市场的变化，及时进行理性分析并采取有效措施，确保基金长期持续健康运行。
此外，制度运行还需要可靠的基础信息。职工基本养老保险全国统筹，意味着在制度政策统一基础上，实行登记参保、关系维护、待遇给付等环节的统一管理，资金也需要集中统一管理。这不仅是数据和信息的海量增加，更是信息形成的环节增多，环节多则信息失真和执行偏差的可能性增加。因此，必须通过有效机制，确保基础信息的可靠，确保制度长期持续健康运行。
一是建立系统完整、及时更新的数据库，涵盖职工基本养老保险权益、筹资、决策和服务各环节所需要的全部基础信息，包括参保人员、用人单位、劳动力市场的基本信息。同时，设置严格的使用权限，执行严格的保密制度，确保其信息安全性。
二是实行基础信息标准化。例如，对职工工资和用人单位的工资总额、应参保人数等重要指标，提出清晰的定义和合理的统计方法。
三是采用统一的信息系统。近年来，各地建立的职工基本养老保险信息系统，仍存在兼容、互通不足的问题，需要形成一套全国通用的信息系统。
四是制定严格的信息采集和使用规则。采集和使用此类信息，是特殊领域的一项统计业务，应当按照统计法和社会保险法提出的严密规则，确保信息的准确、及时和安全。LW
刊于《瞭望》2020年第37期
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